Trotz bestehender Rechtsansprüche ist der Zugang zu frühkindlicher Bildung weiterhin sozial ungleich verteilt. Mit dem SCQEG will die Bundesregierung gegensteuern und die Träger der öffentlichen Jugendhilfe stärker in die Verantwortung nehmen, damit Angebote der Kindertagesbetreuung tatsächlich in Anspruch genommen werden. Prof. Dr. Nina Hogrebe nimmt in ihrem Kommentar die neuen Regelungen aus dem Regierungsentwurf in den Blick. Sie zeigt, warum der Abbau von Benachteiligungen nicht nur bei den Familien ansetzen darf, sondern auch Veränderungen bei Vergabeverfahren, Angebotsstrukturen und der Qualitätsentwicklung in der Kindertagesbetreuung erfordert.
Was sieht der Gesetzentwurf vor?
Der Gesetzentwurf zum SCQEG greift zentrale Zielsetzungen der Kinder- und Jugendhilfe auf und entwickelt sie im Bereich der Kindertagesbetreuung weiter. Ausgangspunkt ist der in § 1 SGB VIII verankerte Auftrag, dazu beizutragen, Benachteiligungen zu vermeiden bzw. abzubauen. Dieser Grundsatz wird im Entwurf sowohl im Förderauftrag der Kindertagesbetreuung als auch in Regelungen zum Zugang zu entsprechenden Angeboten konkretisiert.
Zum einen wird in § 22 Absatz 2 Satz 1 der Förderauftrag erweitert. Neben der Förderung der Entwicklung des Kindes zu einer selbstbestimmten, eigenverantwortlichen und gemeinschaftsfähigen Persönlichkeit wird hier nun ausdrücklich auch der Abbau von Benachteiligungen als Ziel benannt. Damit wird ein allgemein für die Kinder- und Jugendhilfe formulierter Auftrag für die Kindertagesbetreuung konkretisiert.
Zum anderen nimmt der Entwurf die bestehende Diskrepanz zwischen den Rechtsansprüchen nach § 24 SGB VIII und ihrer tatsächlichen Inanspruchnahme in den Blick. Hierzu wird § 24 Absatz 6 weiterentwickelt: Die bisher vor allem auf Information und Beratung ausgerichtete Vorschrift wird um einen zusätzlichen Auftrag – im Sinne einer Hinwirkungspflicht – ergänzt: Träger der öffentlichen Jugendhilfe oder von ihnen beauftragte Stellen sollen künftig durch geeignete Maßnahmen aktiv darauf hinwirken, dass die bestehenden Rechtsansprüche auch in Anspruch genommen werden. Dabei wird ein besonderer Fokus auf Eltern von Kindern in herausfordernden Lebenslagen gelegt.
Fachliche Einordnung: Herausforderungen, Potenziale und offene Fragen
Empirische Studien zeigen, dass der Besuch frühkindlicher Bildungs- und Betreuungseinrichtungen mit positiven Effekten auf die kindliche Entwicklung verbunden sein kann, insbesondere bei Kindern aus sozial benachteiligten Familien. Diese Effekte hängen jedoch maßgeblich von der Qualität der Angebote ab; ein früher Einstieg (z. B. ab dem zweiten oder dritten Lebensjahr) wird dabei häufig als besonders günstig beschrieben (z. B. OECD 2025; Ulferts et al. 2019). Der aktuelle Bildungsbericht verweist – so trivial wie zutreffend – darauf, dass entsprechende Maßnahmen und Angebote wie z. B. die im SCQEG vorgesehene Unterstützung von Kitas mit einem erhöhten Anteil von Kindern in herausfordernden Lebenslagen hinsichtlich des Abbaus von Benachteiligungen nur dann eine Wirkung entfalten können, wenn die adressierten Kinder die Einrichtungen auch besuchen (Autor:innengruppe Bildungsberichterstattung 2026, S. 113). Vorliegende Daten zeigen aber, dass sich trotz Investitionen und kontinuierlichem Ausbau der Angebote Ungleichheiten in der Inanspruchnahme – insbesondere, aber nicht ausschließlich bei Kindern im Alter von unter drei Jahren – fortsetzen: Kinder mit gering qualifizierten Eltern oder Einwanderungsgeschichte sowie Kinder, die in Armut aufwachsen oder alleinerziehende Eltern haben, sind nach wie vor in der Kindertagesbetreuung unterrepräsentiert (ebd.; Huebener et al. 2023). Laut Jessen et al. (2018) hänge der Kita-Besuch seit dem Ausbau der Betreuungsplätze für Kinder im Alter von unter drei Jahren stärker vom Familienhintergrund ab als zuvor. Die im Gesetzentwurf angelegte aktivere Rolle der öffentlichen Jugendhilfe adressiert somit ein zentrales Problem. Der neue Auftrag, auf die Inanspruchnahme hinzuwirken, differenziert allerdings nicht nach dem Alter der Kinder, obwohl altersabhängige Rechtsansprüche bestehen und ein früher Zugang für die Wirksamkeit entsprechender Maßnahmen eine wichtige Rolle spielt.
Für die praktische Umsetzung von erheblicher Bedeutung ist zudem die Frage, was „geeignete Maßnahmen“ sind, um den im Entwurf formulierten Auftrag effektiv zu erfüllen. Die Antwort auf diese Frage hängt maßgeblich von den Ursachen der ungleichen bzw. Nicht-Inanspruchnahme ab. Lange Zeit wurde diesbezüglich primär das Narrativ bemüht, dass benachteiligte Familien von dem freiwilligen Angebot keinen Gebrauch machen wollen. Im Bildungsbericht 2022 wird z. B. die Annahme formuliert, dass andere Familien- und Rollenbilder in den Herkunftsländern zu einem späteren Bedarf an Kindertagesbetreuung bei Zugewanderten führen würden (Autor:innengruppe Bildungsberichterstattung, 2022, S. 102). Auch aktuelle Forderungen nach einer Kita-Pflicht, einer verpflichtenden Teilnahme an Sprachfördermaßnahmen oder einer verbindlichen Förderung von Kindern, die über unzureichende Deutschkenntnisse verfügen (z. B. Häußler et al. 2025; SWK 2022), folgen einer solchen Logik. Die Konsequenz wäre folglich, dass Eltern von der Nutzung der Angebote überzeugt – oder zu dieser gezwungen – werden müssten. In diesem Kontext hat sich (international) der Begriff „hard to reach“ etabliert, der schwer zu erreichende „Risikofamilien“ beschreibt, die man – mitunter mit erheblichem Aufwand – für die Angebote gewinnen muss (Evangelou et al. 2011).
Allerdings weisen empirische Befunde zunehmend darauf hin, dass nicht die Familien, sondern die Angebote für die Familien schwer zu erreichen sind. Im aktuellen Bildungsbericht wird vor diesem Hintergrund nunmehr auch formuliert, dass die selektive Teilnahme an Kindertagesbetreuung „weniger auf unterschiedliche Bedarfe der Eltern (…), als vielmehr auf erschwerte Zugänge (…) zurückzuführen ist“ (Autor:innengruppe Bildungsberichterstattung 2026, S. 110). Diese Diskursverschiebung basiert auf Forschungserkenntnissen, die belegen, dass es nur geringe Unterschiede in den Betreuungswünschen unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen gibt, diese ihre Betreuungswünsche aber unterschiedlich gut realisieren können. Nicht-Nutzung ist demnach weniger auf mangelnde Nachfrage zurückzuführen, sondern auf strukturelle Einschränkungen: komplexe Anmeldeverfahren, Benachteiligung und Diskriminierung bei der Platzvergabe, Kosten, innerstädtische Unterversorgung benachteiligter Stadtteile oder mangelnde Passung der Angebote zu den Lebenslagen der Familien (Diermeier et al., 2025; Hermes et al. 2023; Huebener et al. 2023; Hogrebe et al. 2023; Jehles 2026). Neuberger et al. (2026) beschreiben diesbezüglich ein doppeltes Muster: steigende Barrieren bei gleichzeitig grundsätzlich sinkenden Vorbehalten gegenüber der Nutzung eines Betreuungsangebots.
Ein Verständnis des im Gesetzentwurf formulierten Auftrags, das auf den Abbau dieser Zugangsbarrieren zielt, würde damit an Forschungsperspektiven anknüpfen, die diese institutionellen Hürden in den Mittelpunkt stellen. Studien zeigen, dass gezielte Informationsangebote und Unterstützungsmaßnahmen in den Familien Unterschiede in der Kita-Nutzung verringern können (Hermes et al., 2021). Zugleich trete laut Neuberger et al. (2026) im Zuge der aktuell bestehenden Instabilität des Systems eine qualitätsbezogene Verunsicherung als dritte Dimension neben Zugangsbarrieren und Präferenzen, die alle Bevölkerungsgruppen erreicht habe. Nicht-Nutzung wäre demnach zunehmend das Ergebnis von wahrgenommenem strukturellem Versagen, nicht von fehlender Bereitschaft. Es stellt sich folglich die Frage, ob die bestehenden Angebotsstrukturen selbst hinreichend geeignet sind, um die intendierten Ziele zu erreichen. Wenn Passungsprobleme bestehen oder die Qualität insbesondere in benachteiligten Sozialräumen eingeschränkt ist oder von benachteiligten Familien als unzureichend bewertet wird, reicht eine bloße Steigerung der Inanspruchnahme nicht aus. Vielmehr rückt die Frage in den Vordergrund, ob nicht auch die Angebote selbst stärker weiterentwickelt werden müssen. Die Aufgabe, auf die Inanspruchnahme hinzuwirken, kann daher nicht ohne weitere Bestrebungen der Qualitätssicherung und -entwicklung umgesetzt werden.
Hinzu kommt eine weitere, bislang kaum adressierte Leerstelle: die Rolle freier Träger bei der tatsächlichen Realisierung von Zugängen. Forschung zur Platzvergabe zeigt, dass diese in der Praxis häufig dezentral durch freie Träger und Einrichtungsleitungen erfolgt. Gleichzeitig verweist die öffentliche Jugendhilfe im Kontext des Subsidiaritätsprinzips und der Trägerautonomie oftmals darauf, dass ihre Steuerungsmöglichkeiten hier begrenzt seien (Bader & Scholz 2024; Hogrebe et al. 2023). Damit entsteht ein strukturelles Spannungsfeld: Einerseits wird der öffentlichen Jugendhilfe ein Aktivierungsauftrag zugeschrieben, andererseits liegen zentrale Entscheidungsprozesse – wie die konkrete Platzvergabe – nicht unmittelbar in ihrem Einflussbereich. Vor diesem Hintergrund bleibt offen, wie der formulierte Auftrag praktisch wirksam werden kann. Wenn der Zugang zu Betreuungsplätzen wesentlich durch organisatorische Routinen, Auswahlpraktiken und Priorisierungskriterien auf Ebene der Einrichtungen und Träger geprägt ist, stellt sich die Frage, über welche Instrumente die öffentliche Jugendhilfe tatsächlich auf eine ungleichheitssensiblere Vergabe über ihre eigenen Einrichtungen hinaus hinwirken kann.
Welche Änderungen oder Ergänzungen erscheinen sinnvoll?
Vor dem Hintergrund der dargestellten Befunde erscheinen mehrere gezielte Ergänzungen des Gesetzentwurfs sinnvoll, die sowohl die Wirksamkeit der Maßnahmen erhöhen als auch bestehende strukturelle Leerstellen adressieren. Erstens sollte das Alter der Kinder im neuen Auftrag zur Förderung der Inanspruchnahme nach der Logik der bestehenden Rechtsansprüche expliziter berücksichtigt werden. Ungleichheiten in der Inanspruchnahme sind insbesondere in den ersten Lebensjahren hoch ausgeprägt. Da empirische Evidenz darauf hinweist, dass insbesondere ein früher Einstieg in qualitativ hochwertige Betreuungseinrichtungen entwicklungsförderlich sein kann, könnte der Gesetzgeber den Auftrag der öffentlichen Jugendhilfe dahingehend präzisieren, dass insbesondere für jüngere Kinder aus benachteiligten Lebenslagen ein frühzeitiger Zugang aktiv unterstützt werden soll. Eine solche Konkretisierung würde die Zielgenauigkeit der Maßnahmen erhöhen, ohne den grundsätzlichen Rechtsanspruch infrage zu stellen.
Zweitens bedarf es einer stärkeren Ausdifferenzierung dessen, was unter „geeigneten Maßnahmen“ zu verstehen ist. Hier könnten niedrigschwellige, aufsuchende Informations- und Beratungsangebote sowie die Unterstützung bei Anmeldeprozessen verbindlicher verankert werden. Vor allem wäre es sinnvoll, gesetzlich klarzustellen, dass auch strukturelle Zugangsbarrieren – etwa komplexe Vergabesysteme oder sozialräumliche Unterversorgung – systematisch zu berücksichtigen und abzubauen sind. Dies würde den Perspektivwechsel von einer vermeintlich mangelnden Nachfrage hin zu institutionellen Hürden konsequent aufnehmen.
Drittens erscheint eine gezielte Stärkung der Steuerungsmöglichkeiten der öffentlichen Jugendhilfe gegenüber freien Trägern erforderlich. Ohne das Subsidiaritätsprinzip grundsätzlich infrage zu stellen, könnten Mindestanforderungen an transparente und diskriminierungssensible Vergabeverfahren formuliert werden. Denkbar wären beispielsweise die Verpflichtung zur Dokumentation zentraler Vergabekriterien oder die Einführung einheitlicher, nachvollziehbarer Priorisierungssysteme. Flankierend könnten Anreize über Förderbedingungen gesetzt werden, indem Mittel stärker an die Erreichung bestimmter Zielgruppen oder an sozialräumliche Bedarfe geknüpft werden.
Viertens sollte die Qualität der Angebote stärker mit Fragen der Inanspruchnahme verknüpft werden. Wenn mangelndes Vertrauen in die Qualität eine wachsende Rolle spielt, sind Maßnahmen zur Qualitätssicherung und -entwicklung – insbesondere in benachteiligten Sozialräumen – als integraler Bestandteil des Auftrags zu verstehen. In diesem Zusammenhang bieten die vorgesehene Unterstützung von Kitas mit einem erhöhten Anteil von Kindern in herausfordernden Lebenslagen (§ 22c) und damit verbunden die Kita-Sozialarbeit eine konkrete Möglichkeit, entsprechende Qualitätsverbesserungen gezielt in sozial benachteiligten Kontexten umzusetzen und damit zugleich die Inanspruchnahme nachhaltig zu stärken.
Insgesamt würde eine solche Weiterentwicklung dazu beitragen, den Aktivierungsauftrag der öffentlichen Jugendhilfe mit realistischen Steuerungsinstrumenten zu unterlegen und die Wirksamkeit des Gesetzes im Hinblick auf den Abbau sozialer Ungleichheiten in der Inanspruchnahme frühkindlicher Bildung substanziell zu erhöhen.
Fünf zentrale Empfehlungen an Politik und Verwaltung
- Explizitere Berücksichtigung des Alters der Kinder, insbesondere durch die stärkere Betonung früher Zugänge als wirksame Zielgröße im Gesetz, z. B. ab Inkrafttreten der entsprechenden Rechtsansprüche
- Präzisierung „geeigneter Maßnahmen“ durch verbindliche niedrigschwellige Informations-, Beratungs- und Unterstützungsangebote
- Klarstellung, dass strukturelle Zugangsbarrieren – etwa komplexe Vergabesysteme, diskriminierende Routinen oder sozialräumliche Unterversorgung – systematisch zu berücksichtigen und abzubauen sind
- Stärkung ungleichheitssensibler Vergabeverfahren durch transparente Kriterien, Dokumentationspflichten und Monitoring auf Trägerebene
- Verknüpfung von Inanspruchnahme und Qualitätsentwicklung stärken, insbesondere über die vorgesehene Unterstützung von Kitas mit einem erhöhten Anteil von Kindern in herausfordernden Lebenslagen und die im SCQEG angelegte Kita-Sozialarbeit als sozialraumbezogenes Instrument zur Verbesserung von Zugängen und Teilhabechancen in benachteiligten Lagen
Über die Autorin
Prof. Dr. Nina Hogrebe ist Professorin für Bildung und Erziehung in der Kindheit am Institut für Sozialpädagogik, Erwachsenenbildung und Pädagogik der frühen Kindheit (ISEP) der TU Dortmund. Ihre Arbeitsschwerpunkte liegen in der frühkindlichen Bildung und Betreuung, insbesondere in der Analyse von Bildungsungleichheiten und Segregationsprozessen, Fragen der Steuerung und Finanzierung im Bildungs- und Sozialwesen sowie der Qualitätsentwicklung und Evaluation institutioneller Bildungseinrichtungen. In Forschung und wissenschaftlicher Politikberatung verbindet sie Forschung mit Fragen der Steuerung und Weiterentwicklung frühkindlicher Bildungssysteme. (Foto Credit: Hesham Elsherif/TU Dortmund)
Literatur:
Autor:innengruppe Bildungsberichterstattung (2026). Bildung in Deutschland 2026. Ein indikatorengestützter Bericht mit einer Analyse zu Bildungsungleichheiten nach sozialer Herkunft. Online: https://www.bildungsbericht.de/de/bildungsberichte-seit-2006/bildungsbericht-2026
Autor:innengruppe Bildungsberichterstattung (2022). Bildung in Deutschland 2022. Ein indikatorengestützter Bericht mit einer Analyse zum Bildungspersonal. Online: https://www.bildungsbericht.de/de/bildungsberichte-seit-2006/bildungsbericht-2022/bildung-in-deutschland-2022
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