Im Referentenentwurf zum SCQEG hat das Bundesministerium für Bildung Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMBFSFJ) angekündigt, zusätzliche Ressourcen für Kitas in herausfordernden Lebenslagen auf der Grundlage eines Sozialindex zu verteilen. Die geplante sozialindexbasierte Förderung markiert einen wichtigen Schritt hin zu einer bedarfsgerechteren Ressourcensteuerung im frühkindlichen Bereich. In ihrem Kommentar diskutieren Katharina Knüttel und Nora Jehles, welche Weichen der Entwurf hierfür bereits stellt und an welchen Punkten im weiteren Gesetzgebungsverfahren noch nachgeschärft werden sollte.
Was ist vorgesehen?
Die sozialindexbasierte Auswahl und Zusatzförderung von Bildungseinrichtungen, wie sie derzeit auch im Startchancen-Programm für Schulen umgesetzt wird, soll Bildungsteilhabe von sozialer Herkunft entkoppeln: Ein Vorhaben, dessen Dringlichkeit spätestens seit dem „PISA-Schock“ 2001 im wissenschaftlichen und öffentlichen Diskurs immer wieder betont wird und dennoch seit nunmehr einem Vierteljahrhundert durch die deutsche Politik nicht zufriedenstellend gelöst werden konnte. Der Referentenentwurf zum SCQEG sieht zur Umsetzung dieser Idee im Bereich der frühkindlichen Bildung (a.) die Einführung von § 22d vor, der die „Unterstützung von Kindern in herausfordernden Lebenslagen in Tageseinrichtungen“ regeln soll, sowie (b.) die Änderung der statistischen Erhebungsmerkmale in § 99. Vorgesehen ist dabei Folgendes:
- Es werden Tageseinrichtungen „mit einem erhöhten Anteil von Kindern bis zum Schuleintritt in herausfordernden Lebenslagen“ identifiziert. Zur Identifikation dieser Einrichtungen muss mindestens eines der folgenden Merkmale berücksichtigt werden: (a.) finanzielle Bedürftigkeit der Familien, (b.) die Familiensprache oder (c.) die sprachliche Entwicklung der Kinder. Vorgegeben wird weiterhin, dass in jedem Bundesland jeweils mindestens 10 Prozent der Tageseinrichtungen ausgewählt werden. Die „finanzielle Bedürftigkeit“ soll künftig auch in der SGB VIII-Statistik erhoben werden.
- In den ausgewählten Einrichtungen sollen zusätzliche einschlägig qualifizierte Fachkräfte zur Begleitung der sprachlichen Bildung und Bewältigung sozialer Herausforderungen eingesetzt werden, wobei der Stundenumfang von der Größe der Einrichtung abhängt.
Stärken und problematische Aspekte
Der Referentenentwurf hat in Bezug auf die sozialindexgestützte Förderung von Kitas drei grundlegende Stärken: Erstens sollen zusätzliche Ressourcen dorthin gesteuert werden, wo der Unterstützungsbedarf besonders hoch ist: In Einrichtungen mit einer erhöhten Anzahl von Kindern in herausfordernden Lebenslagen. Zweitens wird die Förderhöhe an die Größe der Einrichtung gekoppelt. Das ist eine wichtige und sinnvolle Entscheidung: Denn wie viel Bedarf an zusätzlicher Förderung besteht, hängt nicht nur von Prozentwerten ab (also z.B.: 80% der Kinder in der Kita beziehen Transferleistungen), sondern eben auch davon, wie viele Kinder dort überhaupt betreut werden. Die Abgrenzung der Förderkategorien erfolgt dabei grundsätzlich in arbeitsorganisatorisch nachvollziehbaren Schritten (etwa eine halbe Stelle für bis zu 80 Kinder, eine ganze für 80 bis 120 Kinder). Drittens ist die Datenlage zur Identifikation entsprechender Einrichtungen bislang schlecht und es ist daher dringend geboten, ein Erhebungsmerkmal zur „finanziellen Bedürftigkeit“ in der SGB VIII-Statistik zu ergänzen, wie es nun in § 99 vorgesehen ist.
Allerdings enthält der Entwurf auch problematische Aspekte. Dazu gehören erstens die 10-Prozent-Vorgabe der auszuwählenden Kitas innerhalb der Bundesländer, zweitens die Vorgaben zur Merkmalsauswahl sowie drittens die Vorgaben zur Verwendung der Mittel.
Vorgaben zur Anzahl der Einrichtungen in jedem Bundesland
Die Vorgabe, dass mindestens 10% der Kindertageseinrichtungen pro Bundesland gefördert werden müssen, führt bestimmte Grundgedanken sozialindizierter Steuerung ad absurdum und sollte aus verschiedenen Gründen überarbeitet und ergänzt werden. So unterscheiden sich die Belastungslagen sowohl zwischen den Bundesländern als auch innerhalb dieser. Ohne weitere Vorgaben und Ideen zur Ressourcenverteilung wird so ermöglicht, dass z.B. in Bayern eine Einrichtung mit 100 Kindern, von denen 30 „finanziell bedürftig“ sind, eine volle zusätzliche Stelle erhält, während in Nordrhein-Westfalen oder Bremen eine Einrichtung mit den gleichen Bedingungen gar keine zusätzliche Förderung erhält. Auch wenn eine bundesweit einheitliche Regelung nicht zu realisieren sein sollte und es deshalb immer Ungleichheiten in den Förderlogiken geben wird, sollte hier zunächst geprüft werden, wie der aktuelle Stand zu Belastungslagen in den Bundesländern und Kitas überhaupt aussieht. Anschließend kann dann auf empirischer Grundlage eine regionale Verteilungslogik entwickelt werden. Die Sinnhaftigkeit sozialindexgestützter Steuerung hängt schließlich auch vom vorliegenden Ausmaß an „Segregation“ ab, und dieses ist regional unterschiedlich. Was ist damit gemeint? Zur Veranschaulichung soll ein kleines Gedankenexperiment dienen: Wir haben die beiden Städte A und B mit einer Kinderarmutsquote von jeweils 30%. In Stadt A gibt es keine Kita-Segregation, also keine Ungleichverteilung in den Einrichtungen – in jeder Kita sind jeweils 30% der Kinder armutsbetroffen. In Stadt B gibt es 100 gleich große Kitas, und alle armutsbetroffenen Kinder sammeln sich in 30 Einrichtungen, wohingegen die anderen 70 quasi armutsfrei sind. Es liegt auf der Hand, dass in Stadt B eine Zusatzförderung der 30 Einrichtungen sinnvoll ist, in Stadt A eine solche Auswahl aber weitaus weniger Sinn ergibt. Bevor hier Vorgaben wie „mindestens 10% aller Einrichtungen pro Bundesland“ gemacht werden, müssten zuerst regionale Verteilungsstrukturen geprüft werden.
Vorgaben zur Merkmalsauswahl
Fachlich wurde bereits vielfach diskutiert, inwiefern „Outcome“-Indikatoren wie Sprachförderungsbedarfe zur „Input“-Steuerung wie der Verteilung zusätzlicher Ressourcen genutzt werden sollten. Der aktuelle Entwurf ermöglicht es, durch das „oder“ in der Formulierung zu den mindestens zu verwendenden Merkmalen auch ausschließlich den Sprachförderbedarf der Kinder in den Einrichtungen als Auswahlkriterium zugrunde zu legen. Das ist für eine dauerhafte Förderstrategie problematisch: Kitas mit hohem Sprachförderbedarf werden ausgewählt, um unter anderem bei der Sprachförderung nachzusteuern. Aber was passiert dann? Wenn die Sprachförderung wirkt, sinkt der Sprachförderbedarf und die Kita fällt aus der Förderung wieder heraus? Wenn der hohe Sprachförderbedarf darauf zurückgeht, dass in der Einrichtung dauerhaft eine hohe Anzahl von Kindern in herausfordernden Lebenslagen betreut wird, werden anschließend die Sprachförderbedarfe wieder steigen. Der Effekt wäre ein steuerungspolitisch sinnloses und sozial ungerechtes „Förder-Jojo“ in dieser Kita. Sprachförderbedarfe müssen als Steuerungsindikator zwar nicht in jedem Fall ausgeschlossen werden: Es bestehen durchaus methodische Möglichkeiten, sie als ergänzende Indikatoren für spezifische (ggf. einmalige) Förderzwecke zu verwenden. Der Referentenentwurf öffnet aber in der derzeitigen Formulierung Tür und Tor für eine ineffiziente Steuerung. Neben dem Sprachförderbedarf ist, wie oben erwähnt, im Entwurf auch die Aufnahme des Indikators „finanzielle Bedürftigkeit“ in die SGB-VIII-Statistik vorgeschlagen worden. Der Vorschlag ist bei Sicherstellung der entsprechenden Datenqualität grundsätzlich als sinnvoll zu bewerten, da dieses Merkmal zur Bildung kitagenauer Sozialindizes verwendet werden kann. Allerdings ist die geplante Reihenfolge des Inkrafttretens der Änderungen abträglich: Während die Förderung der Startchancen-Kitas bereits ab dem 1. Januar 2029 beginnen soll, tritt das neue bundesweit einheitliche Erhebungsmerkmal „finanzielle Bedürftigkeit“ in der Kinder- und Jugendhilfestatistik erst zum 1. Januar 2032 in Kraft. Damit soll ein zentrales Kriterium für die sozialindexbasierte Auswahl bereits angewendet werden, bevor die dafür vorgesehene statistische Datengrundlage bundesweit verfügbar ist.
Vorgaben zur Verwendung der Mittel
Mit den zusätzlichen Stellenanteilen sollen „einschlägig qualifizierte Fachkräfte zur Begleitung der sprachlichen Bildung und Bewältigung sozialer Herausforderungen“ eingesetzt werden. Der Entwurf bündelt hier jedoch sehr unterschiedliche fachliche Anforderungen in einem einzigen Personalprofil. Eine umfassende Unterstützung bei der Bewältigung sozialer Herausforderungen wird wohl am ehesten durch Sozialarbeiter:innen gewährleistet werden können. Für die Begleitung sprachlicher Bildung hingegen sind aber andere Berufe „einschlägig qualifiziert“: Neben Erzieher:innen kommen hier Logopäd:innen, Sprachtherapeut:innen oder Heilerziehungspfleger:innen in Frage, um nur eine Auswahl zu benennen. Und gleichzeitig kann es sein, dass in einer Kita ganz andere Unterstützungsbedarfe vorliegen, für die andere als die benannten beruflichen Qualifikationen sinnvoll wären. Der Schwerpunkt auf sprachliche Bildung soll zudem bereits durch § 22c abgedeckt werden. Während das Startchancen-Programm für Schulen drei Säulen vorsieht (Investitionen in Infrastruktur, Personal und „Chancenbudgets“ der Schulen), konzentriert der aktuelle Entwurf den Mitteleinsatz bislang weitgehend auf eine Säule: Die Stellenanteile für einschlägig qualifizierte Fachkräfte – die ja im Übrigen in der Kinder- und Jugendhilfe an vielen Stellen bereits jetzt fehlen. Der Entwurf verpflichtet die Jugendämter dazu, Sorge für die entsprechende Personalausstattung zu tragen – inwieweit sie dieser Verpflichtung überhaupt nachkommen können, erscheint angesichts aktueller Entwicklungen fraglich. Für diesen Bereich erscheint es deshalb sinnvoll, die Vorgaben des Entwurfs zu überdenken und diese hinsichtlich des möglichen Mitteleinsatzes auszuweiten. Denkbar ist ein breiterer Mitteleinsatz, etwa für die Anschaffung von Spiel- und Bewegungsmaterialien, zusätzliche Bildungsangebote, Elternarbeit oder Kooperationen im Sozialraum. Einrichtungen und Träger sollten hier mehr Entscheidungsspielräume erhalten.
Zusammenfassung und Empfehlungen
Der Referentenentwurf setzt mit der Einführung einer sozialindexbasierten Förderung von Startchancen-Kitas einen wichtigen bildungspolitischen Impuls. Besonders hervorzuheben sind die gezielte Ressourcensteuerung in Einrichtungen mit hohen Belastungslagen, die an der Einrichtungsgröße orientierte Förderung sowie die vorgesehene Weiterentwicklung der amtlichen Kinder- und Jugendhilfestatistik. Gleichzeitig zeigen sich an mehreren Stellen konzeptionelle Schwächen. Dazu zählen insbesondere die pauschale 10-Prozent-Vorgabe für die Auswahl der Einrichtungen pro Bundesland, die derzeitige Ausgestaltung der Auswahlkriterien sowie die enge Zweckbindung der Mittel an zusätzliche Personalressourcen. Auch die zeitliche Abfolge von Förderbeginn und Verfügbarkeit geeigneter Daten in der SGB VIII-Statistik wirft Fragen auf. Konkret ergeben sich dadurch folgende Änderungsvorschläge:
- Die Aufnahme des Erhebungsmerkmals „finanzielle Bedürftigkeit“ früher als zum 01. Januar 2032 in Kraft treten zu lassen, damit es zeitnah für eine sozialindexbasierte Auswahl von Startchancen-Kitas verwendet werden kann.
- Die Formulierung für das Merkmal des Sprachförderbedarfs so anzupassen, dass es nicht dauerhaft als alleinige Grundlage für die Auswahl der Einrichtungen herangezogen werden kann.
- Die Streichung der 10-Prozent-Bedingung für die Auswahl von Einrichtungen innerhalb der Länder: Hier sollte zunächst eine nachvollziehbare regionale Verteilungslogik ausgearbeitet und entsprechend verhandelt werden, bevor entsprechende Vorgaben gesetzt werden.
- Die Vorgaben zur Verwendung der Mittel zu lockern und den Einrichtungen und Trägern mehr Spielraum für den Einsatz zu geben.
Im weiteren Gesetzgebungsprozess bietet sich damit die Chance, diese Punkte nachzuschärfen und zugleich stärker an die Erfahrungen des bereits laufenden Startchancen-Programms für Schulen anzuknüpfen. Dieses wurde in einem umfangreichen Prozess unter Beteiligung von politischen, wissenschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Akteur:innen entwickelt und wird derzeit wissenschaftlich begleitet und evaluiert. Gelingt es, diese Erfahrungen systematisch einzubeziehen, kann das SCQEG einen wichtigen Beitrag leisten, Bildungsungleichheiten bereits im frühkindlichen Bereich wirksamer abzubauen.
Über die Autorinnen
Katharina Knüttel ist Sozialwissenschaftlerin und arbeitet am Institut für soziale Arbeit e.V. in Münster in verschiedenen Projekten rund um die Gestaltung der Rahmenbedingungen für gelingendes Aufwachsen. Im Mittelpunkt steht dabei die Frage, wie und von wem welche Daten sinnvoll genutzt werden können, um datenbasierte Handlungsimpulse zu setzen. Besonderes Interesse gilt dabei Ungleichheiten in Regionen, Städten und Institutionen wie Kitas und Schulen. (Foto Credit: Teresa Lorek)
Dr. Nora Jehles ist Sozialwissenschaftlerin und beschäftigt sich in Forschung und Lehre mit Bildungsungleichheiten im Bereich der frühkindlichen Bildung. Im Mittelpunkt ihrer Arbeit steht die Frage, wie kommunale und institutionelle Rahmenbedingungen den Zugang zu Kindertagesbetreuung und die soziale Zusammensetzung von Kitas beeinflussen und wie diese ungleichheitssensibel gestaltet werden können. Besondere Schwerpunkte liegen auf sozialräumlichen Ungleichheiten, Kita-Segregation sowie datenbasierter Planung und Steuerung. (Foto Credit: Julius Gnoth)
Die beiden Autor:innen haben u. a. im letzten Jahr in einer Kooperation von VSOP, ISA und Paritätischem an einer Veranstaltungsreihe mitgewirkt und darauf aufbauend gemeinsam mit weiteren Autor:innen ein gemeinsames Diskussionspapier zu sozialindexbasierter Förderung frühkindlicher Bildung und Entwicklung erarbeitet.
