Mit dem Qualitätsentwicklungsgesetz (QEG)1 will das Bundesministerium für Bildung, Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMBFSFJ) die Förderung von Startchancen-Kitas noch 2026 gesetzlich verankern. Entscheidend wird nun, nach welchen Kriterien die Mittel verteilt werden. Ein Sozialindex soll sicherstellen, dass Unterstützung dort ankommt, wo Kinder besonders benachteiligt sind. Annika Pohlmann hat Prof. Dr. C. Katharina Spieß und Niels Espenhorst gefragt, welche Indikatoren dafür geeignet sind, welche Daten bereits vorliegen und warum der Blick auf den Sozialraum eine zentrale Rolle spielt.
Herr Espenhorst, Sie haben als Paritätischer Gesamtverband vor rund einem Jahr eine Expertise veröffentlicht, in der Kriterien für einen Kita-Sozialindex vorgeschlagen werden. Welche Aspekte sollten Ihrer Ansicht nach bei einem solchen Sozialindex berücksichtigt werden?
Espenhorst: Ich würde unterscheiden zwischen dem, was ich in der Praxis anlegen würde, und dem theoretischen Rahmen, den wir in der Expertise entwickelt haben. Als Grundlage haben wir das Benachteiligungsverständnis aus dem Nationalen Aktionsplan „Neue Chancen für Kinder in Deutschland“ und der „Europäischen Garantie für Kinder“ genommen und versucht, es auf Kitas herunterzubrechen. Uns war dabei wichtig, nicht nur einzelne Faktoren zu erfassen, sondern auch die Wechselwirkungen unterschiedlicher Aspekte von Benachteiligungen zu beachten. Vier Aspekte sehen wir als zentral: Haushaltseinkommen, Migrationshintergrund, Gesundheitszustand und prekäre familiäre Verhältnisse. Ob diese Kriterien schließlich unverändert in einen praktischen Sozialindex einfließen, hängt für mich von Umsetzbarkeit und Effektivität ab.
Ich würde zunächst anders anfangen und sagen, es sollte nicht um die Frage gehen, welche Kitas besonders zu fördern sind, sondern es sollte darum gehen, die Benachteiligung von Kindern auszugleichen. – Prof. Dr. C. Katharina Spieß
Frau Spieß, sind das auch aus Ihrer Sicht die zentralen Kriterien, die für einen Sozialindex herangezogen werden sollten?
Spieß: Ich würde zunächst anders anfangen und sagen, es sollte nicht um die Frage gehen, welche Kitas besonders zu fördern sind, sondern es sollte darum gehen, die Benachteiligung von Kindern auszugleichen. Warum betone ich das? Weil der große Unterschied zum Startchancen-Programm für Schulen ist, dass wir eine Schulpflicht haben und somit durch eine Förderung von Schulen unmittelbar alle Kinder im Umkreis einer Schule erreichen. Das ist im frühen Bildungsbereich anders, es gibt keine Kitapflicht, und deshalb müssen wir hier anders ansetzen. Denn wir wissen aus unseren Studien, dass insbesondere die Kinder, die besonders von einer Kita-Förderung profitieren, deutlich später in den Kitas sind als andere Kinder. Und dies, obwohl die Eltern durchaus einen Bedarf äußern – das heißt, der sogenannte ungedeckte Bedarf ist gerade bei den Familien, die wir besonders erreichen wollen, sehr groß. Deshalb stellt sich mit Blick auf einen Sozialindex die Frage: Wie schaffen wir es, Startchancen für Kinder zu verbessern? Und damit eng verbunden: Wie schaffen wir frühere Zugänge zur Kita für alle Kinder bzw. die Kinder, die wir insbesondere erreichen wollen? Mit einem Sozialindex würde ich deshalb auch nicht erst bei der Kita ansetzen, sondern mir zunächst Sozialräume ansehen.
Über die Person
Prof. Dr. C. Katharina Spieß leitet seit 2021 das Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung (BiB). Als Ökonomin beschäftigt sie sich u. a. mit Bildungsrenditen, den individuellen und volkswirtschaftlichen Effekten frühkindlicher Bildung und Betreuung. Foto Credit: Peter-Paul Weiler
Wie stellen Sie sich einen solchen sozialraumbasierten Index genau vor?
Spieß: Ich würde gestuft vorgehen: Zuerst schaue ich mir den Sozialraum an und identifiziere sozial benachteiligte Gebiete. Entscheidender als die Analyse einzelner Einrichtungen ist für mich also zunächst die Frage, ob das System überhaupt die Kinder erreicht, die es besonders erreichen will. Ich würde zum Beispiel schauen, welcher Anteil der unter Vierjährigen in herausfordernden Lebenslagen in einem bestimmten Gebiet bereits eine Kita besucht. Wenn nahezu alle Kinder versorgt sind, kann man auf Einrichtungsebene weiter differenzieren und insbesondere jene Kitas fördern, die eine geringe Qualität aufweisen und einen großen Anteil von Kindern in herausfordernden Lebenslagen betreuen. Zeigt sich aber, dass ein erheblicher Teil – etwa Kinder aus Haushalten, in denen kein oder nur wenig Deutsch gesprochen wird oder aus Haushalten mit niedrigen Bildungs‑ und Einkommensressourcen – zu spät erreicht wird, muss die Kita-Politik zunächst einmal Zugänge verbessern. Dann sollte sie nicht nur die bestehenden Kita‑Indizes betrachten. Für mich gilt also: Zuerst sicherstellen, dass wir die Familien und Kinder erreichen, die wir erreichen wollen, und wenn das sichergestellt ist, die Kitas besonders fördern, die einen hohen Anteil von Kindern aus Familien in schwierigeren Lebenslagen aufweisen.
Und die Identifikation der entsprechenden Kitas würden Sie dann anhand der Kriterien, die der Paritätische Gesamtverband vorgeschlagen hat, vornehmen?
Spieß: Fast. Ergänzt um den elterlichen Bildungshintergrund und das Einkommen der Eltern. Denn diese Kriterien können auch auf einen grundsätzlichen Förderbedarf von Kindern hinweisen, wenn wir z.B. an Familien denken, die von Einkommensarmut betroffen sind.
Herr Espenhorst, Frau Spieß, wie stehen Sie beide zu dem Vorschlag, den Sozialindex nicht nur kita-spezifisch anzusetzen?
Espenhorst: Das Argument, dass gerade Kinder, die noch keine Kita besuchen, gefördert werden müssen, kann ich gut nachvollziehen. Das ist eine zentrale Herausforderung, die gerade auch in der beginnenden Diskussion darüber, dass wir gar keinen Fachkräftemangel mehr haben, untergeht. Insbesondere in westdeutschen Bundesländern ist die Betreuungsquote der unter Dreijährigen weit von den Empfehlungen der EU entfernt.
Spieß: Richtig. Und die geringe Betreuungsquote betrifft ganz besonders die Kinder, die von einer guten Kita sehr profitieren würden. Sie sind zu einem viel höheren Anteil nicht in der Kita als zum Beispiel Kinder von Akademiker-Eltern, die zu Hause Deutsch sprechen.
Espenhorst: Aus meiner Sicht ist bei der Auswahl von Indikatoren für einen Sozialindex noch besonders wichtig, dass das Steuerungsinstrument nicht das zu steuernde Element beinhaltet. Das heißt, dass eine Förderung nicht von der Entwicklung der Kompetenzen der Kinder abhängt, denn das schafft falsche Anreize. Eine Kita, die gute Arbeit macht, sodass die Kinder sich positiv entwickeln, würde dann nämlich für ihre Arbeit sozusagen bestraft werden. Insofern sollten ausschließlich Indikatoren gewählt werden, die auf eine Benachteiligung hinweisen, also Indikatoren, die den Hintergrund der Kinder beschreiben.
Über die Person
Niels Espenhorst ist Referent für Kindertageseinrichtungen beim Paritätischen Gesamtverband. Er ist Autor der Expertise „Gerechtigkeit von Anfang an – Ein Sozialindex für Kindertageseinrichtungen“. Foto Credit: privat
Dann könnte man Ihre beiden Ansätze vereinen. Zunächst werden Sozialräume identifiziert und anschließend werden Kitas ausgewählt. Zur Auswahl der Kitas werden einrichtungsspezifische Daten benötigt. Inwiefern liegen diese bereits vor?
Espenhorst: Wir haben im letzten Jahr im Auftrag des Familienministeriums bei unseren Landesverbänden nachgefragt, inwieweit Kitas Daten zu Bildungs‑ und Teilhabeleistungen oder zur Leistungsberechtigung der Familien kennen. Die Rückmeldungen zeigten, dass die Einrichtungen in den meisten Bundesländern solche Informationen in irgendeiner Form erfassen, mit Ausnahmen wie Bremen, wo das zentral durch das Jugendamt erfasst wird. Das heißt: In vielen Fällen sind die Daten bei den Einrichtungen oder Trägern vorhanden.
Spieß: Auch aus meiner Erfahrung aus der Forschung kann ich sagen: Die Kitas wissen über den sozioökonomischen Hintergrund ihrer Kinder Bescheid. Darüber hinaus gibt es die Kinder- und Jugendhilfestatistik, die auf Informationen aller Kitas basiert, das ist ein riesiger Datenschatz mit einem Mikrodatensatz von jeder Kita in Deutschland. Außerdem gibt es die ERiK-Studien des Deutschen Jugendinstituts, eine repräsentative Befragung von Kitas. Wir haben also sehr viele Daten, sie müssen nur vollständig ausgewertet und für Wissenschaft und auch Politik nutzbar gemacht werden.
Ich hoffe sehr, dass die Kinder- und Jugendhilfestatistik (§ 99 SGB VIII) im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses zum Qualitätsentwicklungsgesetz dahingehend erweitert wird, ein Kriterium zum Transferleistungsbezug aufzunehmen. – Niels Espenhorst
Die Kriterien, die in der Kinder- und Jugendhilfestatistik erfasst werden, stehen in § 99 des achten Sozialgesetzbuchs. Ich sehe dort kein Kriterium, das den sozioökonomischen Hintergrund der Eltern erfasst.
Espenhorst: Richtig. In der Statistik werden der Migrationshintergrund, ob zu Hause Deutsch gesprochen wird, das Herkunftsland der Elternteile und der Anspruch auf Eingliederungshilfe erfasst. Aktuell wird allerdings diskutiert, ob in § 99 Absatz 7 zusätzlich ein Kriterium zum Transferleistungsbezug aufgenommen werden sollte. Ich hoffe sehr, dass der § 99 im Rahmen des Gesetzgebungsprozesses zum Qualitätsentwicklungsgesetz dahingehend erweitert wird. Das wäre die einfachste Lösung, um die Daten zum sozioökonomischen Hintergrund zu erfassen. Dabei würde auch der Verwaltungsaufwand für die Kitas überschaubar bleiben, den man natürlich immer im Blick behalten muss.
Über die Autorin
Annika Pohlmann ist Projektkoordinatorin und wissenschaftliche Mitarbeiterin beim Expert:innenforum Startchancen. Der Schwerpunkt ihrer Forschung liegt auf der Vernetzung zwischen Schulen und Akteur:innen des Sozialraums. Foto Credit: Katrin Kliss
Welche Alternativen gibt es zur Erfassung des sozioökonomischen Hintergrunds, sollte es nicht zu einer Aufnahme dieses Kriteriums in die Kinder- und Jugendhilfestatistik kommen?
Spieß: Sollte es keine bundeseinheitlichen Regelungen geben, was aber wirklich der beste Weg wäre, kann man teilweise auch auf Landes- oder kommunaler Ebene ansetzen. Kita-Gutschein-Systeme, wie sie in Berlin oder Hamburg oder auch einzelnen Kommunen existieren, sind hier z.B. gute Ansatzpunkte. Mit einem Kita-Gutschein können Eltern ihren Betreuungsanspruch geltend machen. Die Kosten für den Kita-Platz werden – je nach Bundesland oder Kommune – vollständig oder zum Teil übernommen. Bei der Beantragung des Gutscheins kann das Haushaltseinkommen abgefragt werden. Mit diesen Informationen wiederum kann anonymisiert für die Einrichtungen der Anteil von armutsgefährdeten Familien berechnet werden. Im Zeitalter der Digitalisierung sind solche Auswertungen relativ unkompliziert.
Espenhorst: Was tatsächlich nicht so einfach zu erfassen wäre, ist der Bildungshintergrund der Eltern, also der formale Bildungsabschluss. Wir haben bei der Auswahl von Indikatoren für einen Kita-Sozialindex auch immer den Verwaltungsaufwand mitgedacht, der für die Kitas dahintersteht. Die Prüfung von Zeugnissen, gerade bei ausländischen Abschlüssen, ist enorm aufwändig. Wir haben uns deshalb für Indikatoren entschieden, die leichter zu erfassen sind, wie Transferleistungsbezug, Erwerbsintensität oder Angaben zu den Arbeitszeiten der Eltern. Diese werden oft im Zusammenhang mit Kita-Gutscheinen oder bei Vertragsschluss zwischen Eltern und Kita durch Festlegung der Betreuungszeit erfasst. Die Frage, die sich immer stellt, ist: Wie einfach sind die Daten zu erzeugen?
Spieß: Das sind wichtige Überlegungen. Aus meiner Sicht würde es schon ausreichen, abzufragen, ob ein beruflicher Bildungsabschluss vorliegt. Das machen wir in unseren Befragungen von Kitas auch und das funktioniert. Dazu ist die Prüfung von Zeugnissen nicht notwendig. Ich möchte aber noch einmal betonen, dass wir über sehr viele Daten bereits verfügen: vom Zensus über lokale Verwaltungssysteme bis hin zu den kita-internen Erhebungen. Wenn man diese Daten kleinräumig auswertet, kann man sowohl Ländern als auch Kommunen gezielt Informationen geben, wo Investitionen am dringendsten nötig sind. Vielfach ist der Datenschutz ein Thema, wenn es darum geht diese Daten besser zu nutzen. Diesbezüglich haben uns aber andere europäische Länder vorgemacht, wie es gehen kann.
Als Landespolitiker würde ich mir die kommunale Sozialstruktur anschauen, um zu wissen, in welchen Kommunen ein besonderer Handlungsbedarf besteht. Innerhalb der Kommunen kann man dann die Kitas identifizieren, die zusätzliche Unterstützung benötigen. – Prof. Dr. C. Katharina Spieß
Beim Qualitätsentwicklungsgesetz samt Startchancen-Kita-Förderung handelt es sich jedoch voraussichtlich um eine institutionsbezogene Förderung, weniger um die Förderung von Kommunen.
Spieß: Institutionsbezogene Förderung kann durchaus operativ so gestaltet werden, dass zunächst Mittel an die Kommunen fließen. Als Landespolitiker würde ich mir die kommunale Sozialstruktur anschauen, um zu wissen, in welchen Kommunen ein besonderer Handlungsbedarf besteht. Innerhalb der Kommunen kann man dann die Kitas identifizieren, die zusätzliche Unterstützung benötigen.
Die Vorgaben für einen Sozialindex werden vom Bund im Qualitätsentwicklungsgesetz festgelegt. Ausgestaltet werden sie voraussichtlich von den Bundesländern.
Spieß: Wenn ich realistisch auf das Kita-System schaue, dann vermute ich, dass es am Ende vier Indizes gibt: einen Bundes-Index, einen Landes-Index, einen kommunalen Index und einen trägerspezifischen Index. Das wäre aus meiner Sicht aber nicht das Beste. Sinnvoll wäre es, zu schauen, was kann bundesweit festgelegt werden und in § 99 SGB VIII verankert werden. Wenn der Bund einheitliche Kriterien festlegt, dann kann auch bundesweit einheitlich gesteuert werden. Das würde den Flickenteppich in Deutschland verkleinern und wäre meine Empfehlung aus wissenschaftlicher Perspektive. Das schließt nicht aus, dass kommunale Besonderheiten bedacht werden, auch dies kann auf Bundesebene festgelegt werden.
Möglichst einheitliche Vorgaben durch den Bund halte ich für sinnvoll. Ich denke dennoch, dass es Regelungen geben sollte, die Kommunen die Möglichkeit geben, auf lokale Herausforderungen reagieren zu können. – Niels Espenhorst
Welche Vorgaben sollte der Bund machen?
Spieß: Der Bund kann den SGB II-Bezug oder Armutsgrenzen heranziehen, genauso wie das Kriterium der Sprache, die im Haushalt gesprochen wird.
Espenhorst: Möglichst einheitliche Vorgaben durch den Bund halte ich ebenfalls für sinnvoll. Ich denke dennoch, dass es Regelungen geben sollte, die Kommunen die Möglichkeiten geben, auf lokale Herausforderungen reagieren zu können.
Spieß: Man könnte das ja auch aufteilen, beispielsweise indem 80 Prozent der Gelder durch den Bund zugewiesen werden und 20 Prozent für landes- oder kommunalspezifische Herausforderungen.
Sie sprechen von mehreren Indizes auf unterschiedlichen Ebenen. Was müsste sich tun, damit es zu einer stärkeren Verknüpfung der Daten kommt?
Spieß: Wir müssten die Erlaubnis haben, unterschiedliche Datenquellen miteinander in Verbindung zu setzen, so wie das in anderen Ländern auch gehandhabt wird. Wenn man beispielsweise Arbeitsmarktdaten mit Bildungsdaten verknüpfen könnte oder es ein Bildungsverlaufsregister für alle Bildungsphasen von Anfang an gäbe, könnten die Länder auch sehr viel besser steuern. Sie könnten gezielter identifizieren, wo Bedarfe bestehen und somit wegkommen vom Verteilen der Gelder nach dem Gießkannenprinzip. Das bedeutet natürlich auch, dass sich Politik viel mehr an Zielen, die sie sich setzt, messen lassen muss. So ist es ja auch im Startchancen-Programm für die Schulen. Man wird am Ende fragen: Was hat sich bei diesen Kindern in den Startchancen-Schulen verändert?
Espenhorst: Richtig. Und damit sich etwas verändert, sollten wir die Steuerungsebenen auch bei der Förderung von Startchancen-Kitas besser mitdenken und nicht nur individuell die Einrichtungen fördern. Beim Startchancen-Programm für die Schulen wurden die Governance-Ebene und das Unterstützungssystem direkt mitgedacht. Ich finde, diese Idee passt hervorragend für das Kita-System. Auch hier sollte neben Fortbildungen vor allem auch eine Stärkung der Fachberatung, aber auch der Planungsebene, insbesondere die Jugendhilfeplanung, mitgedacht werden.
Im Gegensatz zum Startchancen-Programm für Schulen wird die Startchancen-Kita-Förderung Teil eines Gesetzes sein. Das wirft die Frage auf, wie lange Kitas schließlich Startchancen-Kita sein sollen. In welchen Zeitabständen sollte erneut überprüft werden, welche Kita welcher Sozialindexstufe zugeordnet wird?
Spieß: Kitas brauchen Planungssicherheit für ihr Personal, deshalb sollte man nicht im jährlichen Rhythmus neu evaluieren und auswählen. Ohne wissenschaftliche Evidenz dafür zu haben, was ein optimaler Zeitraum wäre, würde ich einen Zeitraum von drei bis fünf Jahren anpeilen. Das würde sowohl eine gewisse Planungssicherheit für die Kitas ermöglichen als auch uns als Steuerzahlenden die Gewissheit geben, dass wir bedarfsgerecht steuern.
Espenhorst: Das sehe ich ähnlich, man sollte alle zwei bis drei Jahre die Werte neu ermitteln. Dabei könnte man die Werte auch über mehrere Jahre mitteln. Eine effiziente Verteilung der Mittel ist zentral.
Halten Sie Staffelungen in der Mittelverteilung für sinnvoll, sodass die Summe, die eine Kita erhält, von der Indexstufe abhängig ist?
Espenhorst: Ob eine Staffelung der Mittelverteilung sinnvoll ist, hängt davon ab, wie viel Geld zur Verfügung steht und wie viele Kitas gefördert werden sollen. Beim Programm Sprach-Kitas gab es eine Staffelung. Kitas mit mehr als hundert Kindern haben eine volle Stelle finanziert bekommen, während Kitas mit weniger als hundert Kindern eine halbe Stelle erhalten haben. Eine ähnliche Frage hat sich beim Startchancen-Programm für Schulen auch gestellt. Dort gab es eine Deckelung auf 4.000 Schulen. Ich würde vermuten, dass in Deutschland ein Drittel aller Kitas einen Bedarf an Förderung haben. Das würde bedeuten, wir hätten etwa 15.000 Einrichtungen, die gefördert werden müssten. Wenn die Mittel knapp sind und nur wenige Einrichtungen ausgewählt werden können, dann wird es schwierig, bei der Mittelvergabe zwischen den Einrichtungen noch einmal zu differenzieren.
Spieß: Ja, je weniger Mittel es gibt, desto weniger Abstufungen sollte es geben. Ich denke dennoch, dass drei Abstufungen sinnvoll wären. Aber ich hoffe natürlich, dass wir nicht so wenige Mittel haben werden, wo es doch um einen zentralen Bereich der Volkswirtschaft geht.
1 https://www.bundestag.de/presse/hib/kurzmeldungen-1139606